近年來，我國不斷推進(jìn)垃圾分類工作的深入開展，46個(gè)重點(diǎn)城市已逐步建成垃圾分類處理系統(tǒng)并取得一定成效。綜述了日本、德國、美國、新加坡4個(gè)發(fā)達(dá)國家開展垃圾分類的歷程，從各自的推行垃圾分類的背景、法律法規(guī)、主要理念及舉措、分類處理方式、取得的成效等角度總結(jié)歸納了發(fā)達(dá)國家開展垃圾分類的經(jīng)驗(yàn)，分析了不同國家選擇不同的分類方式和處理方式的原因，指出廢物出口導(dǎo)向下發(fā)達(dá)國家垃圾分類體系存在的問題。我國開展垃圾分類，應(yīng)充分吸取發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照各地垃圾產(chǎn)生特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地資源情況，制定具有地方特色的規(guī)章制度，選擇合理的分類方式和處理方式，明晰各環(huán)節(jié)責(zé)任主體，充分發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勢，建立垃圾分類智能化監(jiān)管平臺，形成因地制宜的垃圾分類中國模式。

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引言

我國城市生活垃圾處理整體上起步較晚，20世紀(jì)80年代初開始規(guī)范化清運(yùn)，90年代初開始無害化處理。隨著處理技術(shù)的不斷進(jìn)步與處理系統(tǒng)的逐步完善，在21世紀(jì)初就開始了垃圾分類的探索。2000年，原建設(shè)部確定了北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林等8個(gè)城市為垃圾分類收集試點(diǎn)城市。隨后，國家和各地方相繼出臺了一系列標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，開啟了垃圾分類管理體系的建設(shè)。但是，由于這一階段垃圾收集、運(yùn)輸與處理基礎(chǔ)設(shè)施的能力還不夠充分，缺乏必要的法治基礎(chǔ)、系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)和有力的監(jiān)督措施，試點(diǎn)城市的垃圾分類并未取得理想的效果。到2008年，試點(diǎn)城市垃圾分類率仍均低于20%，推進(jìn)工作基本處在停滯階段。

2016年12月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上提出“要普遍推行生活垃圾分類制度”，垃圾分類工作再次被提上日程，得到了前所未有的關(guān)注。

2017年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，確定在全國46個(gè)重點(diǎn)城市的城區(qū)范圍內(nèi)試點(diǎn)生活垃圾強(qiáng)制分類，目標(biāo)是到2020年基本建立起垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成“可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式”，這一方案規(guī)劃出了我國由點(diǎn)到面推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類的路線。

2019年，習(xí)總書記再次對垃圾分類工作做出重要指示，強(qiáng)調(diào)實(shí)行垃圾分類要“加強(qiáng)科學(xué)管理、形成長效機(jī)制、推動(dòng)習(xí)慣養(yǎng)成”。這一系列講話和政策的出臺表明了我國重啟垃圾分類工作的決心，并且希望通過一套完整的體制保障垃圾分類制度的長效推行，解決我國當(dāng)前及未來面臨的垃圾問題和資源問題。

2020年4月，新版《固體廢物污染環(huán)境防治法》通過，從立法角度明確了國家推行生活垃圾分類制度。2020年7月，國家發(fā)改委、住建部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合出臺了《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案》，要求46個(gè)試點(diǎn)城市到2023年全面建成生活垃圾分類收集和分類運(yùn)輸體系，對試點(diǎn)城市的要求從模式探索轉(zhuǎn)向了體系建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)劃了我國推動(dòng)垃圾分類的發(fā)展方向。

2020年9月，習(xí)總書記主持召開的中央全面深化改革委員會(huì)第十五次會(huì)議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類工作的若干意見》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)垃圾分類要從“落實(shí)城市主體責(zé)任、推動(dòng)群眾習(xí)慣養(yǎng)成、加快分類設(shè)施建設(shè)、完善配套支持政策”等方面入手，建立起長效機(jī)制，加強(qiáng)全鏈條的管理。

截至2020年11月，46個(gè)垃圾分類試點(diǎn)城市中有42個(gè)已經(jīng)出臺了垃圾分類相關(guān)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，其中40個(gè)城市已投入施行。上海、北京等地垃圾分類法規(guī)的相繼頒布和實(shí)施在全國范圍內(nèi)掀起了多次輿論熱潮，將垃圾分類推向了全民討論的焦點(diǎn)。實(shí)行一段時(shí)間以來，城市垃圾分類得到了極大的推進(jìn)，但也暴露出一些問題。

以上海市為例，政府在完善基礎(chǔ)設(shè)施和加強(qiáng)執(zhí)行力方面做出了巨大的努力，民眾對于垃圾分類的認(rèn)知也得到了極大提高，但在長效機(jī)制和分類處理設(shè)施建設(shè)方面仍較為薄弱，配套的法規(guī)制度也不夠完善，依靠大量人力、物力和財(cái)力投入的模式的可推廣、可復(fù)制性較低，要在試點(diǎn)城市乃至全國建立起一套完善的垃圾分類管理體系還需要長時(shí)間的努力和探索。因此，有必要對發(fā)達(dá)國家開展垃圾分類幾十年來的經(jīng)驗(yàn)得失進(jìn)行總結(jié)，以更好地指導(dǎo)我國垃圾分類的開展。

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發(fā)達(dá)國家垃圾分類進(jìn)程

日本：政府主導(dǎo)下的源頭精細(xì)分類

日本垃圾分類政策的提出最早出自1976年修訂的《廢物處理法》，在此前的一段時(shí)間內(nèi)，日本處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，大量的生產(chǎn)和消費(fèi)導(dǎo)致了垃圾排放量的急劇上升，大量垃圾被運(yùn)往海邊填埋甚至露天丟棄，引發(fā)了一系列環(huán)境和健康問題。隨后，日本加大了垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，但焚燒又引起了國民廣泛的“鄰避”運(yùn)動(dòng)，這讓政府意識到單純地加強(qiáng)末端治理并不能解決全國面臨的垃圾處理困境。

在民眾對垃圾問題具備深刻認(rèn)識的背景下，20世紀(jì)80年代，日本開始全國推行垃圾分類，垃圾管理政策由單純的廢物處理轉(zhuǎn)變成以“減量化、再使用、再循環(huán)”為核心的3R政策。21世紀(jì)以來，日本將回收利用確立為廢物管理的核心，垃圾管理初見成效，2001年起全國生活垃圾產(chǎn)生總量和人均生活垃圾產(chǎn)生量均開始下降。如圖1、圖2所示，2014年日本人均生活垃圾產(chǎn)生量由2000年的1.185 kg/d降至0.947 kg/d，人均生活垃圾最終處置量由0.070 kg/d下降為0.035 kg/d，在減量化和資源化方面均卓有成效。

日本在生活垃圾管理上的一大特點(diǎn)是精細(xì)化水平很高。在法律法規(guī)方面，《環(huán)境基本法》《循環(huán)型社會(huì)促進(jìn)基本法》兩部基本法明確了垃圾處理和循環(huán)利用的基本原則，是各種環(huán)境法的基礎(chǔ)；《廢物處理法》《資源有效利用促進(jìn)法》兩部綜合法分別對廢物處理和回收利用的流程進(jìn)行了規(guī)定，《容器包裝循環(huán)利用法》《家電循環(huán)利用法》《食品循環(huán)利用法》等專項(xiàng)法詳細(xì)規(guī)定了各類廢物的回收利用渠道和各環(huán)節(jié)責(zé)任人，法律法規(guī)體系如圖3所示。此外，日本的各項(xiàng)法律在制定時(shí)都很注重可操作性，對違法行為的處罰也非常詳細(xì)且嚴(yán)格，鼓勵(lì)通過舉報(bào)和監(jiān)督機(jī)制保障法律的實(shí)行�？梢哉f，詳盡的法律是保障日本生活垃圾分類得到有序開展的前提。

由于《廢物物處理法》和《地方自治法》賦予了地方較大的自主權(quán)，因此在分類及收費(fèi)方式方面，日本各地區(qū)根據(jù)其垃圾產(chǎn)生和處理設(shè)施建設(shè)情況因地制宜地制定了各地的分類政策。生活垃圾總體上分為可燃垃圾、不可燃垃圾、資源物和大件垃圾4類。資源物則存在較多的細(xì)分類方式，例如東京的生活垃圾就共分為15類。針對不同種類的垃圾通常采用不同頻次在不同時(shí)間點(diǎn)收集，家庭需要承擔(dān)分類、清洗并裝袋的責(zé)任。

此外，日本的生活垃圾處理充分體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”原則，截至2019年10月，日本共有約58.2%的市町村實(shí)施垃圾處理收費(fèi)制度[8]。垃圾處理費(fèi)大多以隨袋征收的方式計(jì)量收取，1個(gè)大號垃圾袋（40 L）的價(jià)格為40~50日元（約合2.7元人民幣），垃圾處理的主要費(fèi)用仍然由政府承擔(dān)。由此可見，在日本，垃圾分類處理是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的事務(wù)，其模式主要為中央政府負(fù)責(zé)制定政策方向并提供資金，地方政府負(fù)責(zé)制定詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)并執(zhí)行。

政府精細(xì)化管理的另一個(gè)體現(xiàn)是深入細(xì)致的教育。垃圾分類的教育貫穿在居民的家庭教育、學(xué)校教育和社會(huì)教育中，政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等均參與其中。商品包裝上會(huì)指示包裝物處理分類的正確方法，每個(gè)家庭都會(huì)收到內(nèi)容詳盡的垃圾分類手冊，指導(dǎo)居民養(yǎng)成正確的分類習(xí)慣。幾十年的常態(tài)化宣傳對于公民垃圾分類意識和責(zé)任感的養(yǎng)成起到了決定性的作用。而公民的廣泛參與是垃圾分類得以長效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

德國：政府與企業(yè)責(zé)任分擔(dān)的市場化運(yùn)作

德國對垃圾分類的倡導(dǎo)始于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)德國工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展程度都很高，但隨之而來的是人均生活垃圾產(chǎn)生量也遠(yuǎn)高于歐洲其他國家，于是政府開始尋求通過垃圾減量和再利用解決國內(nèi)突出的環(huán)境問題。經(jīng)過30多年的發(fā)展，德國目前在垃圾分類管理水平和資源化利用程度上均居于世界前列。根據(jù)德國環(huán)保署的數(shù)據(jù)，2018年德國城市固體廢物產(chǎn)生量為5.030×107 t，回收利用率高達(dá)67%（圖4），其中家庭生活垃圾產(chǎn)生量為3.776×107 t，人均家庭生活垃圾產(chǎn)生量為1.25 kg/d，數(shù)據(jù)顯示，德國近十幾年來均保持世界領(lǐng)先的城市固體廢物回收利用率，產(chǎn)生量則變化波動(dòng)不大，這表明德國的垃圾分類和循環(huán)利用已經(jīng)進(jìn)入了較為穩(wěn)定的階段。

在定位上，德國將垃圾分類定義為一項(xiàng)“準(zhǔn)公共事業(yè)”，強(qiáng)調(diào)政府和市場要共同承擔(dān)責(zé)任。

在這個(gè)體系中，政府的戰(zhàn)略規(guī)劃角色至關(guān)重要，1972頒布的《廢物處理法》是德國第一部全國性的垃圾管理法律，1986年，政府將其修改為《廢物預(yù)防與處置法》，這部法律是后來一系列廢物管理法規(guī)條例的基礎(chǔ)，確立了廢物處理中“預(yù)防和廢物的再循環(huán)從根本上優(yōu)于其他處置方式”的原則；

1991年德國出臺了《包裝廢物管理法》，明確了生產(chǎn)者和經(jīng)銷商對于廢棄包裝物的回收利用應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，其推動(dòng)建立的“雙元回收系統(tǒng)”對歐洲乃至世界各國都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響；

1996年德國出臺《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與垃圾管理法》，確立了全國垃圾管理的思路為“避免產(chǎn)生——循環(huán)利用——末端處理”，奠定了循環(huán)利用在德國廢物管理體系中的重要地位；

2005年，德國開始實(shí)行《垃圾填埋條例》，規(guī)定未經(jīng)處理的廢物禁止進(jìn)入垃圾填埋場，開始步入全量焚燒的階段。這些法律法規(guī)在做出戰(zhàn)略規(guī)劃的同時(shí)，還對具體的執(zhí)行流程、獎(jiǎng)懲措施進(jìn)行規(guī)定，制定具體的實(shí)施目標(biāo)并且依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整，充分確保法律的可執(zhí)行性。

在德國，居民區(qū)會(huì)放置不同顏色的垃圾桶用以收集有機(jī)垃圾、剩余垃圾、廢紙和印有綠點(diǎn)標(biāo)志的包裝廢物，廢玻璃、舊衣物、大件垃圾、電子廢物等也設(shè)有專門的回收點(diǎn)。這種模式在源頭就進(jìn)行了相對精細(xì)的分類，使得廢紙等產(chǎn)生量較大、資源化利用潛力較高的生活垃圾能夠得到比較充分的利用。

德國廢物管理系統(tǒng)的市場化比例很高，其垃圾循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為德國一個(gè)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)部門，2016年貢獻(xiàn)產(chǎn)值約400億歐元，占全國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的1.5%，其中私營企業(yè)占比高達(dá)90%。私營企業(yè)的進(jìn)入有效提高了垃圾循環(huán)利用的效率，還通過良性競爭促進(jìn)了整個(gè)行業(yè)的發(fā)展，政府則通過制定財(cái)政優(yōu)惠政策、嚴(yán)格行業(yè)監(jiān)管等方式保障私營企業(yè)能夠獲得營利。以促進(jìn)包裝物回收的“DSD雙元回收系統(tǒng)”為例，生產(chǎn)者共同出資成立生產(chǎn)者責(zé)任組織，稱為DSD（Duales System Deutschland），由該組織負(fù)責(zé)收集和回收利用生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生的廢棄包裝廢物，加盟企業(yè)按照產(chǎn)生包裝廢物的數(shù)量和類型支付許可費(fèi)，繳費(fèi)企業(yè)的產(chǎn)品包裝上印有綠點(diǎn)標(biāo)志（Green Dot），標(biāo)志其包裝廢物將由DSD負(fù)責(zé)回收，而居民也會(huì)更傾向于購買印有綠點(diǎn)標(biāo)志的產(chǎn)品。

該條例實(shí)施后，德國的各類包裝廢物的回收利用率均得到極大提高，1997年德國包裝廢物的回收利用率由1991年的39.2%上升至82.6%，2012年這一數(shù)值已經(jīng)達(dá)到了96.3%[18]（圖5），甚至超過了政府設(shè)定的回收目標(biāo)，50%以上的企業(yè)在成本的趨動(dòng)下，對產(chǎn)品包裝進(jìn)行了更為環(huán)境友好的設(shè)計(jì)。DSD在成立之初為全國壟斷性的包裝物回收機(jī)構(gòu)，在保障包裝廢物得到妥善回收的同時(shí)也在一定程度上阻礙了其他回收公司的發(fā)展，近幾年，在歐盟反壟斷綠色豁免制度的協(xié)調(diào)下，逐漸有其他私營公司進(jìn)入包裝物回收行業(yè)，使得該領(lǐng)域的市場化程度得到進(jìn)一步提高。

德國廢物管理系統(tǒng)中對經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用還體現(xiàn)在對居民的政策上。政府對于家庭生活垃圾大多采取分類計(jì)量收費(fèi)的制度，其中沒有回收價(jià)值的剩余垃圾單價(jià)最高，有機(jī)垃圾收費(fèi)較低，廢紙、廢玻璃等可回收物則不收費(fèi)，這種分類收費(fèi)的手段有效從源頭促進(jìn)了居民的分類行為。對于飲料瓶等包裝物，政府還推行了押金制，居民將使用后的空瓶投入指定回收點(diǎn)就能收回飲品中包含的押金。這些經(jīng)濟(jì)手段有效激發(fā)了居民參與垃圾分類的積極性，保障了廢物循環(huán)利用的有效開展。

美國：源頭粗分基礎(chǔ)上的政府購買服務(wù)

美國作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、幅員遼闊的大國，人均垃圾產(chǎn)生量近年來均在2 kg/d左右，但其生活垃圾管理模式卻相對粗放。根據(jù)美國國家環(huán)保署（United States Environmental Protection Agency , EPA）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年美國仍有50%以上的生活垃圾進(jìn)入填埋場處置，資源回收和堆肥的利用率在35%左右（圖6），這一數(shù)值遠(yuǎn)低于世界上大部分發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家。

從短期來看，美國地廣人稀、資源豐富，能夠滿足生活垃圾大量填埋的需求，同時(shí)填埋處理也是成本較低的選擇，但是從長期來看，大量的垃圾產(chǎn)生和資源消耗還是給國家?guī)�來了不小的壓力。近年來，EPA開展了一系列計(jì)劃來加強(qiáng)生活垃圾的源頭管理和循環(huán)利用，降低其環(huán)境影響，例如SMM計(jì)劃（Sustainable Materials Management Project，可持續(xù)性材料管理計(jì)劃）要求加強(qiáng)處理設(shè)施建設(shè)，提高分類回收率，旨在降低食品垃圾和包裝廢物的最終處置率，減少其生命周期中的環(huán)境影響。