《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）中保留了環(huán)境影響評價(jià)制度、驗(yàn)收制度以及排污許可證制度，此三大制度在生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，在實(shí)施中也存在若干銜接不暢的問題，尤其在污染類項(xiàng)目管理中，制度重疊導(dǎo)致的監(jiān)管低效與法律適用沖突問題亟待解決�；�于排污許可制度改革實(shí)踐，結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化需求，筆者提出以排污許可制度為核心重塑監(jiān)管邏輯，形成“污染類許可管、生態(tài)類有驗(yàn)收”的差異化管理體系，將環(huán)評備案取消，由排污許可承接全過程監(jiān)管，同步融合規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評制度的立法建議，并附具體法律條款修改方案。對環(huán)評、驗(yàn)收、排污許可制度的銜接與重構(gòu)，既是對“放管服”改革要求的落實(shí)，更是構(gòu)建“一證式”監(jiān)管格局的關(guān)鍵一步。蘇州工業(yè)垃圾處置

環(huán)評、驗(yàn)收與排污許可的邏輯悖論與實(shí)踐困境

同一事項(xiàng)重疊許可產(chǎn)生法律沖突。環(huán)評審批與排污許可均涉及污染物排放管控，而驗(yàn)收曾作為“準(zhǔn)予生產(chǎn)”的行政許可，形成“環(huán)評審批（準(zhǔn)予建設(shè)）—驗(yàn)收（準(zhǔn)予生產(chǎn)）—排污許可（準(zhǔn)予排放）”的三重許可鏈條。驗(yàn)收作為行政許可取消前，未驗(yàn)先投行為可同時(shí)違反《法典草案》第一千零八十四條（未驗(yàn)先投）、第一千零七十七條（無證排污）以及第一百六十條（逃避監(jiān)管）。執(zhí)法實(shí)踐中存在三種不同的處理方式：僅處罰未驗(yàn)先投、同時(shí)處罰未驗(yàn)先投與無證排污、疊加處罰三種違法行為，導(dǎo)致“一事多罰”和同過不同罰的爭議。這種法律評價(jià)的混亂源于驗(yàn)收許可與排污許可的雙重監(jiān)管邏輯，取消驗(yàn)收許可后，原有的責(zé)任體系失去合法性基礎(chǔ)。

管理單元之間的矛盾難掩監(jiān)管漏洞。現(xiàn)行環(huán)評與驗(yàn)收制度以“建設(shè)項(xiàng)目”為核心，而排污許可制度以“排污單位”為基準(zhǔn)，二者管理對象的根本差異導(dǎo)致銜接失靈。建設(shè)項(xiàng)目屬于同一排污單位，單個(gè)項(xiàng)目未驗(yàn)先投是否影響整體排污許可的合法性，現(xiàn)行法律未明確規(guī)定。例如某家具制造企業(yè)分三期建設(shè)8噸非溶劑型涂料噴涂項(xiàng)目，單個(gè)項(xiàng)目因年用量低于10噸豁免環(huán)評，但整體年用量達(dá)24噸需納入排污許可簡化管理，此時(shí)企業(yè)面臨“拆分項(xiàng)目規(guī)避監(jiān)管”與“未批先建認(rèn)定模糊”的雙重困境。這種以“建設(shè)項(xiàng)目”為單元的環(huán)評管理，難以匹配排污許可對“排污單位”整體管控的要求，造成“單個(gè)項(xiàng)目合規(guī)但整體超標(biāo)”的監(jiān)管漏洞。蘇州工業(yè)垃圾清運(yùn)

規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評重復(fù)評價(jià)致使行政資源浪費(fèi)。在現(xiàn)行環(huán)境影響評價(jià)制度中，規(guī)劃環(huán)評以“區(qū)域／園區(qū)”為單元，項(xiàng)目環(huán)評以“單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目”為對象，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，導(dǎo)致“區(qū)域成果難落地、項(xiàng)目評價(jià)難借力”。規(guī)劃環(huán)評已劃定的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、污染防治技術(shù)指南，項(xiàng)目環(huán)評都需要再次逐一論證，導(dǎo)致了報(bào)告文本的冗余。規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評的重復(fù)評價(jià)問題長期存在，導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)、企業(yè)合規(guī)成本增加，亟須通過系統(tǒng)性整合實(shí)現(xiàn)“兩級環(huán)評、一套成果”的高效管理模式。

以排污許可為核心的污染類項(xiàng)目管理制度體系的重構(gòu)

取消污染類項(xiàng)目驗(yàn)收制度的法理基礎(chǔ)與實(shí)踐價(jià)值。在“放管服”改革后，環(huán)評審批和排污許可保留為審批事項(xiàng)，取消了“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收許可事項(xiàng)，“準(zhǔn)予建設(shè)”和“準(zhǔn)予排放”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對污染的全程管控。企業(yè)申領(lǐng)排污許可證時(shí)需確認(rèn)環(huán)保設(shè)施與主體工程“三同時(shí)”落實(shí)情況，運(yùn)營期通過執(zhí)行報(bào)告、臺賬記錄等自證守法，驗(yàn)收所承擔(dān)的“設(shè)施有效性核驗(yàn)”功能被完全替代。蘇州工業(yè)廢水處置

消除“未驗(yàn)先投”處罰的重復(fù)評價(jià)。現(xiàn)行《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條對未驗(yàn)先投的處罰，與《排污許可管理?xiàng)l例》第34條對無證排污的處罰存在競合。如某企業(yè)未驗(yàn)收即投產(chǎn)并超標(biāo)排污，若同時(shí)處罰未驗(yàn)先投與超標(biāo)排放，實(shí)質(zhì)是對排污行為的重復(fù)評價(jià)。取消未驗(yàn)先投處罰后，可統(tǒng)一按排污許可管理。

生態(tài)類項(xiàng)目保留驗(yàn)收制度的特殊必要性。生態(tài)影響類項(xiàng)目的環(huán)境影響主要集中在施工期，其植被破壞、水土保持等措施的落實(shí)效果需通過驗(yàn)收現(xiàn)場核驗(yàn)。建設(shè)項(xiàng)目，施工期的邊坡綠化、棄渣場防護(hù)等措施若未經(jīng)驗(yàn)收，可能導(dǎo)致長期生態(tài)破壞，而排污許可的排污行為監(jiān)管無法覆蓋此類生態(tài)保護(hù)措施。因此，生態(tài)類項(xiàng)目需保留驗(yàn)收制度，重點(diǎn)核查生態(tài)恢復(fù)措施與環(huán)評批復(fù)的一致性。

取消環(huán)評備案制度，統(tǒng)一納入排污許可管理。統(tǒng)一修訂、整合《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》與《排污許可分類管理名錄》。以《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》為基礎(chǔ)，結(jié)合行業(yè)的環(huán)境影響特征，確保行業(yè)在兩名錄中的分類一致。對污染物產(chǎn)生量、排放量和對生態(tài)環(huán)境的影響程度很小的原登記表項(xiàng)目，統(tǒng)籌考量排放量、排放方式，統(tǒng)一納入排污許可或登記管理。通過申領(lǐng)排污許可證或者完成排污登記，同步填報(bào)建設(shè)項(xiàng)目基本信息及污染防治措施，實(shí)現(xiàn)“一證監(jiān)管”。

整合規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評，有效避免冗余審批。規(guī)劃環(huán)評已明確的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、污染物總量管控要求、生態(tài)保護(hù)紅線等內(nèi)容，在項(xiàng)目環(huán)評中無需重復(fù)分析�！斗ǖ洳莅浮返诰攀�三條規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)，應(yīng)當(dāng)避免與規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)相重復(fù)�！睘檎�合提供了法律基礎(chǔ)。項(xiàng)目環(huán)評可通過對照規(guī)劃環(huán)評中的環(huán)境準(zhǔn)入條件、污染防治措施清單等核心成果，避免重復(fù)論證。整合規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評，對報(bào)告表類項(xiàng)目實(shí)施極簡環(huán)評改革，實(shí)現(xiàn)從“重復(fù)評價(jià)”到“成果復(fù)用”的轉(zhuǎn)變。

建議法典草案重新考慮相關(guān)條款設(shè)計(jì)與制度銜接

重構(gòu)驗(yàn)收法律責(zé)任條款。

建議第一百五十八條修改為：建設(shè)項(xiàng)目中的污染防治設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。污染防治設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境影響報(bào)告書、生態(tài)環(huán)境影響報(bào)告表的要求，不得擅自拆除或者閑置。

生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目在投入生產(chǎn)或者使用之前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，對配套建設(shè)的污染防治設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收。

第一千零八十四條修改為：違反本法規(guī)定，生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施未進(jìn)行驗(yàn)收即投入生產(chǎn)、使用的，由生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款；拒不改正的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五萬元以上二十萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染、生態(tài)破壞的，責(zé)令其停止生產(chǎn)、使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。

刪除環(huán)評備案制度的相關(guān)規(guī)定。

刪除第九十八條第三款，對生態(tài)環(huán)境影響登記表實(shí)行備案管理的規(guī)定。第一千零八十二條第二款，對未依法備案建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境影響登記表的法律責(zé)任條款。第一百七十八條，頒發(fā)排污許可證的條件中辦理生態(tài)環(huán)境影響登記表備案手續(xù)的規(guī)定。

簡化規(guī)劃環(huán)評中的報(bào)告表類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)。

建議第九十三條新增一款，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)書中包含應(yīng)當(dāng)編制生態(tài)環(huán)境影響報(bào)告書的具體建設(shè)項(xiàng)目的，規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)的重要依據(jù)，建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)審查意見予以簡化；產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)書中包含應(yīng)當(dāng)編制生態(tài)環(huán)境影響報(bào)告表的具體建設(shè)項(xiàng)目的，可以直接根據(jù)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容及審查意見出具批準(zhǔn)文件。

《法典草案》的編纂應(yīng)當(dāng)順應(yīng)排污許可制度改革趨勢，取消污染類項(xiàng)目驗(yàn)收責(zé)任，通過“污染類項(xiàng)目納入排污許可、生態(tài)類項(xiàng)目保留驗(yàn)收”的差異化設(shè)計(jì)，加持環(huán)評備案納入排污許可統(tǒng)一管理的制度，既避免了多重法律責(zé)任的沖突，又通過“一證式”監(jiān)管壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評的整合，則通過“成果復(fù)用”打通兩級評價(jià)體系，解決現(xiàn)行制度的邏輯矛盾與實(shí)踐困境。以上舉措，體現(xiàn)了“精準(zhǔn)治污”理念，助力提升監(jiān)管效能，落實(shí)構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系的要求，為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度支撐。